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东部海域主权捍卫与和平利用---刘江永:美国缘何在钓鱼岛问题上偏袒日本

时间:2014年05月21日 信息来源:互联网

 刘江永:美国缘何在钓鱼岛问题上偏袒日本
2016-04-07 15:30:15
清华大学国际关系研究院教授刘江永在《日本学刊》2016年第1期发表《论美国在钓鱼岛争议中偏袒日本的背景和原因》(全文约2.9万字)。本文为人民网播发的文章摘要。

刘江永认为,钓鱼岛领土主权归属认知争议,是目前中日关系改善的一大障碍。美国在这一问题上的立场和态度对日本具有较大影响。迄今美国在钓鱼岛领土主权问题上保持某种程度的“中立”,但又把钓鱼岛管辖权说成属于日本。2010年以来美国多次表示钓鱼岛适用于《美日安全条约》第五条。这使安倍内阁更加有恃无恐,局势有进一步恶化的危险。
美国在钓鱼岛争议中偏袒日本的主要原因在于:美国在甲午战争中曾偏袒日本;二战后美国在钓鱼岛问题上往往无视史实,重要决策大多建立在知识性错误基础之上;在钓鱼岛问题上美国主要从地缘政治与权力均衡角度考虑本国战略利益;美国至今仍把黄尾屿和赤尾屿作为射击靶场而不肯撒手;日美之间的相互利用也不容忽视。
文章指出,美国与其在钓鱼岛问题偏袒日本,导致日本采取更加强硬的姿态,不如加强中美对话,促进中日对话。中国也应更加重视钓鱼岛问题的研究与宣介。
 
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刘江永在文章中指出,钓鱼岛问题是日本在甲午战争中窃占中国领土造成的,本应根据1943年《开罗宣言》和1945年《波茨坦公告》归还中国。但因二战后美国介入,特别是1971年美国擅自把钓鱼岛管辖权划归日本,钓鱼岛主权归属成为中日两国之间争执不下的一道难题。
2010年以来,美国虽然没有改变在钓鱼岛主权问题上“不持立场”的原有立场,但实际上更加偏袒日本。美国总统奥巴马甚至在2014年4月首次表示,钓鱼岛适用于《美日安全条约》第五条。这使得安倍晋三内阁在钓鱼岛问题上更为有恃无恐。同年4月,日本政府开始在与那国岛建立陆上自卫队沿岸监视设施。2015年4月奥巴马总统再度做出同样表态后,11月日本防卫省又决定在距钓鱼岛最近的石垣岛部署500名陆上自卫队员。这分明是针对中国,实现冲绳西南岛屿的要塞化和东海的军事化。
2016年日本实施“新安保法”后,很可能派遣海上自卫队军舰进入钓鱼岛领海,并牵动美国介入。这些将对中日关系、中美日关系及东亚的和平与安全带来严重负面影响。
历史上帝国主义的偏见
与现实中实用主义的错乱
尽管美国与日本在太平洋战争中相互厮杀,但美国政府对日本窃占中国钓鱼岛的历史批判却从未有所闻。从根本上讲,这是因为在近代,美国也是帝国主义列强之一,曾经参与“八国联军”入侵中国,并通过与西班牙的战争殖民统治菲律宾。造成美国在钓鱼岛问题上偏袒日本的历史原因,可以追溯到1874年日本首次入侵台湾及吞并琉球国。
本文仅从美国在甲午战争中的立场,到二战后美国在钓鱼岛问题上偏听偏信日方不实之词,论大是大非并以史为鉴。
1.美国对甲午战争的态度,是其偏袒日本的历史根源之一
中日之间的钓鱼岛争议是日本发动甲午战争的产物,而美国在钓鱼岛问题上偏袒日本的历史根源又可追溯到其对甲午战争的态度。
2.美决策者被错误情报误导,擅自把钓鱼岛连同琉球群岛交给日本
美国冷战时期占领琉球,1971年擅自把钓鱼岛连同琉球群岛交给日本,内部虽有不同主张,但决策者系被错误情报误导。正确的情报是正确决策的第一个纽扣,第一个纽扣如果扣错再不加以纠正,决策就可能一错到底。
3.美国会调查机构对钓鱼岛纷争提出的研究报告违反史实和法理
直到1996年中日钓鱼岛纷争再起时,美国国会调查机构专门就钓鱼岛问题提出的研究报告仍严重违反史实和法理,必定产生不良影响。该报告题为《尖阁(钓鱼)列岛争端:美国的法律关系与责任》,作者是美国国会图书馆外交与防务资料室亚太事务专家拉里·尼克斯。报告对某些关键事实的描述出现极其严重的错误,也会对当时美国政府和国会的政策选择造成一定负面影响。

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地缘政治学与权力均衡
的现实主义左右美国决策
从1971年尼克松政府到2015年奥巴马政府,地缘政治学与权力均衡(balance of power)这一古典现实主义与结构现实主义的核心概念,一直是美国外交战略决策的基本指导思想。这一点没有改变,改变了的是美国决策者对需要“平衡”的地缘战略对手的判断。
美国对钓鱼岛问题的态度与政策也是这一战略指导思想延长线上的产物。这不仅制造了战后的中日钓鱼岛之争,而且必然加剧当前和未来局势的紧张。
1.尼克松政府打开中美关系大门,在钓鱼岛问题上不持特定立场,却把管辖权擅自交给日本
这一现象看似矛盾,但从美国的权力均衡政策看则未必。因为权力均衡就是要造成所有对手相互制约而对己最为有利的战略态势。基辛格指出,尼克松总统在1969年中苏可能爆发战争时的战略抉择,优先考虑的是地缘政治问题。尼克松表示,如果中国在中苏战争中“崩溃”,将违反美国国家利益。当时苏联在中苏边界陈兵百万。尼克松从地缘政治学和权力均衡角度考虑得出的结论是美国不能袖手旁观。尼克松总统一上任就认为,中国对苏联的不安对美国来说是极大的机会。
2.美国调整全球战略和对华政策,在钓鱼岛问题上支持日本
1991年12月苏联解体后,中美日共同对付“苏联威胁”的战略需求消失,美国便开始调整对华战略,制裁 “人权外交”的攻势不断。美国同时认定日本是经济方面的最大威胁,美日贸易摩擦也搅得日本心烦。这些因素同时对日本的对华政策产生了潜移默化的微妙影响。
3.日本民主党在美国压力和推动下领导层易人,在钓鱼岛问题上越发蛮干
2009年日本民主党取代自民党执政。鸠山由纪夫内阁为兑现竞选承诺而要求美国重新谈判冲绳基地搬迁问题。鸠山首相的政治盟友小泽一郎2009年12月率大型国会议员代表团访华,令美国开始担心中日越走越近,排挤美国在东亚的主宰地位。于是,美国一方面利用日本国内政治矛盾,对鸠山内阁施加外交压力;另一方面开始着力在钓鱼岛问题上利用中日矛盾,怂恿日本挑战中国。

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4.日美对中国崛起产生战略不安,钓鱼岛被纳入《日美安全条约》适用范围
2010年以来,中国经济规模超过日本,成为仅次于美国的世界第二经济大国,美国对中国产生了巨大的战略不安感。
对于中国来说,美国1971年擅自决定把钓鱼岛管辖权交给日本已严重损害中国的领土主权。如今,美国又向日本承诺协防钓鱼岛,不能不说是错上加错。美国把自己认为“主权未定”的这些岛屿等同于《美日安全条约》第五条定义的“日本管辖下的领土”并提供军事保护,这是对中国领土主权更加严重的侵犯。但这既不可能改变钓鱼岛属于中国固有领土的事实和法律地位,也不可能改变中国政府和人民捍卫钓鱼岛主权的决心。
美国在黄尾屿、赤尾屿
非法设立靶场及中日立场
  迄今,一般认为,钓鱼岛是中日之间的领土争议问题,这没有错,但实际上美国在钓鱼岛问题上也不是纯粹的所谓“局外人”。
美国从20世纪50年代起在黄尾屿、赤尾屿非法设立军演靶场,至今并未宣布放弃,但又不得不谨慎行事,事实上终止使用。对于美国来说,如果不彻底放下这个有损中美关系的历史性错误的包袱,今后恐怕难免使美国驻军成为日本右翼冒险政客对抗中国的“人质”。
1.海峡两岸都认为黄尾屿和赤尾屿属于中国领土,但在美设立靶场问题上立场不同
美国为维护其在东亚西太平洋的霸主地位,最忌讳中日两国走得太近,而钓鱼岛问题恰恰是美国于20世纪70年代在中日接近过程中埋下的一个隐患。当然,美国处于同样的利益权衡,也不愿被中日两国的领土矛盾卷入战争冲突。说穿了,美国偏袒日本并不是为了日本的利益,而是为了美国统治者认定的美国的东亚及全球战略利益。
2.日本政府“购岛”未含黄尾屿和赤尾屿,以“现实利益”拴住美国
据日本媒体报道,日本政府有关部门曾讨论,如何针对登上黄尾屿的人根据禁止擅闯美军管理场所的《伴随日美地位协定附属刑事特别法》及禁止非法入侵的轻微犯罪法处理问题。日方认为,“为防止登陆,维持在尖阁列岛(钓鱼岛列岛)的安定管理,需要标识”,并私下向美方试探可否在黄尾屿设置美军管理之下的标识,即进行射击训练的靶标。
3.中国一贯反对日美损害钓鱼岛主权的任何言行
钓鱼岛是日本通过甲午战争从中国窃占而必须根据《波茨坦公告》和《开罗宣言》归还中国的一些无人岛,根本不是日本的领土,连美国至今都没有承认钓鱼岛主权属于日本。因此,日本假设中国会武力夺取钓鱼岛而要求美国与日本共同针对中国作战,完全没有任何法理依据。
 
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美国与其在钓鱼岛问题偏袒日本,
不如促进深入对话
中国无意也无须对本国的无人岛发动武力攻击,因而日本拉拢美国在军事上干预钓鱼岛根本不具备任何前提。即便美国企图与日本相互利用,形成威慑中国的战略态势,但是根据《美日安全条约》本身,美日两国在钓鱼岛问题上针对中国采取军事行动也缺乏法律依据。在钓鱼岛问题上,对抗不如对话。
这种对话应包括三个层面:一是关于钓鱼岛归属真相的深入对话,彻底澄清是非;二是关于建立钓鱼岛相关海域的危机防控机制的对话;三是关于处理这一问题的战略指导思想的对话,要以共同、综合、合作、可持续安全的新观念,取代地缘政治与权利均衡的小算盘,从根本上探讨解决钓鱼岛问题的新思路,避免更大危机和战略风险。
1.美国为主宰东亚秩序而把钓鱼岛问题作为牵制中日接近的战略支点须承担风险
二战后,美国为主宰东亚国际秩序而把钓鱼岛问题作为牵制中日两国过于接近的一个战略支点。从这个角度就不难理解,为什么美国偏偏在2009年以后开始就钓鱼岛适用于《美日安全条约》第五条逐步提高表态的层级。美国的立场使日本政府内的强硬派受到鼓舞,更加有恃无恐,在钓鱼岛问题上对中国态度也越来越强硬。日本一些人似乎觉得时机已到,企图利用和借助美国,在钓鱼岛问题上联手对中国施压。
2.美国推进“亚洲再平衡”战略动用钓鱼岛支点的背景发生变化
从战略全局看,在钓鱼岛问题上,日本继续拉美国对抗中国,制造紧张局势,并不符合美国的全球战略利益,以及日本自身的国家利益。正是在这一背景下,2014年在北京举行APEC会议期间,中美首脑会谈进一步确认双方将继续充实中美新型大国关系。2014年下半年以来,安倍晋三首相也把对华政策的短期目标设定为在APEC会议期间实现与中国国家主席习近平的首次会晤,并积极配合美国与“伊斯兰国”较量,对俄罗斯进行制裁。
2014年末日本大选结果显示,右翼反华势力和极端民族主义已开始受到日本选民的唾弃。2010年以来煽动日本国民捐款“购岛”的石原慎太郎、组织右翼团体擅自闯岛的田母神俊雄等人在选举中纷纷落选。2015年反对安倍内阁强行通过“新安保法”的民众运动声势浩大,不容小视。这反映出日本的政治右倾化开始受到日本国民的抵制。
3.中日领导人在北京APEC会议实现会晤,有意愿通过对话防止局势恶化
2014年11月10日,中日两国领导人在北京APEC会议期间实现了会晤,尽管中日双方解释不同,但双方都有意愿通过对话磋商防止局势恶化。2015年1月12日,中日两国防务部门在东京举行了海上联络机制第四轮专家组磋商。双方达成了四个方面的共识。1月22日,中日海洋事务高级别磋商进行第三轮磋商。这是中日之间涉及东海防务、执法、油气、科考、渔业等各部门的综合性政策磋商沟通机制。同年12月7日在中国厦门市举行的第四轮中日海洋事务高级别磋商又达成七项共识。

 
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虽然一些根本性的矛盾仍未得到解决,日本政府仍不愿把钓鱼岛及相关海域纳入中日建立危机管控机制的范围之内,尽管如此,中日两国政府上述对话协商解决问题的努力应得到鼓励。
通向未来出路的希望所在
综上所述,美国政府在钓鱼岛问题上偏袒日本的原因,除了美国的战略利益计算以外,很重要的是美国在相关问题的历史事实与法理认知方面存在严重的知识性错误,并且长期没有得到纠正。
二战后,特别是中国海峡两岸分裂后,中美之间就钓鱼岛归属问题的沟通不足也是其原因之一。20世纪70年代中日邦交正常化、中美建交以来,尽管在中美、中日之间人文交流项目、政策对话交流频繁,但迄今无论是中日之间或中美之间,都缺乏有关钓鱼岛归属问题高质量的、充分展开的专家对话。这很容易导致美日在钓鱼岛问题上作出误判,并直接影响中美日三国关系,甚至可能最终要为此而付出难以估量的巨大代价。
导致正确决策所必需的信息严重不足,而一旦某一方作出错误决策,都可能制造新的矛盾,导致问题的复杂化。因此,要克服这一问题,关键之一是相关政策的制定者和决策者真正了解事实的真相与是非曲直。美国前助理国务卿阿米蒂奇卸任后比较重视同中方交往。2013年他在中国人民外交学会会议上,曾就钓鱼岛问题询问笔者,日本人登岛开发是在甲午战争之前还是之后。这说明,美国一些重要的政策智囊过去对钓鱼岛归属的真相和细节未必了解,已经开始认识到了解事实真相与关键细节的重要性。同时也需要各方涉外人员及相关学者、媒体工作者,对钓鱼岛列岛的历史与法理依据有真正详细的了解,切实提高交流水平。
 
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在交流中,笔者感到,尽管日方有许多误解和偏见,但通过有针对性地摆事实讲道理,可以产生较好的沟通效果,而美国人更倾向于重视事实。因此,中美之间就钓鱼岛问题的历史事实进行必要的人文交流,有可能成为影响未来决策的关键一环。作为中国学者,应责无旁贷地加倍努力进行深入研究,这样才能促成这方面的高质量交流。
在涉及钓鱼岛问题的对美外交方面,中国政府针对美国有损于中国领土主权的言行作出及时而明确的表态是极其重要的。尽管中国真诚地希望同美国、日本保持良好和稳定的关系,但在领土主权问题上任何模糊或迟疑,都可能在客观上给对方发出错误信息,反而会不利于中美、中日关系的健康发展。尽管领土争议未必能马上通过外交谈判解决,但外交声明表态本身对于维护国家领土主权的法律意义不容低估。

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为实现和维护中日两国及东亚的可持续安全,今后即使中日钓鱼岛主权归属认知争议难以解决,中日两国至少可以根据《联合国宪章》和《中日和平友好条约》首先确认任何一方不得使用武力解决钓鱼岛问题,美日应同时宣布不再将钓鱼岛作为任何国家的射击靶场或安全条约的适用对象。遗憾的是,美日现在还未出现有勇气的政治家。今后,中美两国元首可以就此进行磋商,中日两国也可积极努力。中美日三国若能达成这样的“一揽子协议”,便可避免钓鱼岛争议成为中美日之间战争与冲突的诱因。这对于21世纪中美日新型三角关系的建立,以及东亚乃至世界和平,都将是一个积极的重要贡献。

本文仅代表作者个人观点,不代表清华大学世界和平论坛。



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